氣候變遷威脅下看大台北地區防救災問題
一、 座談議題：氣候變遷威脅下看大台北地區防救災問題
二、 座談時間：中華民國98年10月21日下午13時30分
三、 座談地點：集思台大會議中心柏拉圖廳(國立台灣大學第二活動中心內)
四、 主持人：游進裕研究員
- 台北市政府雷泰雄高級規劃師簡報
五、 座談人員：經濟部水利署河川海岸組張家榮副工程司、經濟部水利署水利防災中心馮德榮簡任正工程司、經濟部水利署第十河川局規劃課楊連洲正工程司、黃巨松副工程司、經濟部水利署北區水資源局吳啟順課長、詹明修工程員、台北翡翠水庫管理局張光敏正工程司、朱孝恩股長、丁榮堂副工程司、李秉修副工程司、交通部臺灣區國道高速公路局(北工處)朱金木先生、交通部公路總局蘇美齡小姐、謝俊傑先生、台北市政府工務局傅介元股長、台北市政府工務局水利工程處梁榮宗副工程司、邱昱禎聘用幫工程師、台北市政府消防局徐永寶科員、台北市政府產業發展局陳虹合技士、台北市政府災害防救中心雷泰雄高級規劃師、國立台灣大學土木工程學系李天浩教授、水患治理監督聯盟易淹水地區小組召集人徐蟬娟小姐。
六、 會議紀錄
- 主席致詞：略
- 簡報內容：台北市政府災害防救中心雷泰雄高級規劃師：臺北市政府災害防救體系運作現況(略)
點選下圖開啟簡報
◎ 國立台灣大學土木工程學系李天浩教授：大台北防洪預警系統簡介(略)
- 與會人員自我介紹：略
- 討論內容：
點選下圖開啟簡報
下載PPT
◎ 莫拉克颱風發生後，水利署曾於98年8月17日召開專家座談會，北水局、水規所亦針對此次降雨若降在石門水庫進行模擬，相關建議檢討報告已提送至水利署。北水局的模擬結果與李天浩教授之結果不太一樣，日後亦會針對水庫防洪能力進行檢討。
◎翡翠水庫也進行過相關分析，其分析結果與李教授差不多，翡翠水庫放流量有一段經過山區，防洪保護頻率為100年，但只要水庫放流量達2000~3000cms時，下游就有淹水現象。從剛才的簡報可知老師可以模擬至翡翠水庫放流口，如果資訊能提供給翡管局將更有幫助。
◎ 關於李教授所演算翡翠水庫結果3000cms與十河局演算的5000~6000cms有差異，是否能請李教授說明。
◎ 流域整體治理的觀念在台灣並不陌生，但要執行的時候發現有很多介面，彼此之間有很多關聯。從剛剛的簡報可瞭解，因納莉颱風對台北地區造成嚴重災害，故成立相關防災單位。但全台灣並非所有單位都有相關防救災單位，經過莫拉克颱風嚴重威脅後，又再次反映出此需求。即便有了這樣的組織，還有很多問題是以前沒注意到的。大台北地區石門及翡翠水庫兼顧供水與防洪需求，但莫拉克颱風許多水文紀錄皆破紀錄，從水文分析角度而言，重現期距甚至超過2000年。面對前所未有的降雨事件，我們不得不戒慎恐懼的嚴肅看待。剛剛李教授只是把莫拉克模擬在水庫區內，雖然隨著模擬條件不一會產生不同的結果，但沒有人相信莫拉克是最後一個破紀錄的颱風，未來超保護事件會發生在哪裡沒人知道。這次曾文水庫面臨生死關頭，最後水利人員為了保護水庫，僅能犧牲下游河防安全，如果類似事件發生在翡翠或石門水庫會呈現何種結果？大台北防洪之保護標準比起其他地方堅固，但這樣的降水量加上氣候變遷海平面上升之影響，未來可能造成內水排不出來或堤防溢堤等危機。如果內水排不出與溢堤之情況都發生了，那將釀成超過保護標準之事件。未來遇到超保護事件，要如何因應似乎還沒被討論過。請大家依這3個面相，無論是從自身職掌出發或受其他執掌間之影響與互動過程來探討。
◎ 以台北縣雙溪案件來說，易淹水地區水患治理特別條例主要針對縣市管河川進行整治，所有縣市管河川之治理標準就是25年重現期，50年不溢提，我為這標準下一個註腳，就是請讓全台灣河川穿同樣size的鞋子。個人並不反對水規所為了方便管理，讓規劃公司有一個統一標準依循，但問題在於制訂一個統一標準，不一定能解決淹水問題。以雙溪為例，有4次淹水紀錄，4次都超過200年重現期，若以25年保護標準來說，根本就不會淹水。但問題是25年重現期之河堤，遇到200年重現期之雨量就會淹水，如果當地再碰到如納利颱風的雨量，規劃公司雙手一攤，就說這是超過保護標準，不在規劃公司設計範圍，這問題爭吵了快兩年還是無解。
◎莫拉克風災迫使全台灣水利人員真正面對超過2000年重現期的水患，正如李教授所說，土木水利人員是否能單獨承擔這責任？沒錯，水利單位無辦法負擔，但水利署要有面對真相的勇氣，如果沒辦法面對事實，如何解決問題？以莫拉克風災為例，水利單位沒想過山崩造成河道阻塞，像芭瑪風災造成宜蘭寒溪受創嚴重。有居民投訴是上游自來水公司把基流量取走，造成平日河床淤積無法往下推，颱風之雨量一口氣把淤積多年的土砂往下沖，那會造成更嚴重的災害。當地主張打掉10公尺高的攔砂壩。在甲仙也是有壩體的問題，嘉義鄒族也有在說河床上壩堤問題非常嚴重，這就是造成「零存整付」之現象。建議應有一個研究專案，研究過去這20-30年來，在台灣河床上蓋很多壩體，阻擋或減緩砂石往下游去，但同時也提高河床，且壩淤積之後所造成重量，若遇大雨之後土砂往下衝，壩體壞掉夾帶大量砂石往下沖，這是非常值得研究探討的問題。相對於蓋壩，或許我們將進入拆壩的思維，在此鑑請水利署找一個淹水區域較不嚴重的區域進行拆壩研究。相對於拆壩之後，是否進入另一個把河川還給自然的時代，這麼大的風災固然係因雨量太大，但何嘗不是因為我們在河床上做了很多工程?並不是環保團體與政府都站在對立面，我們也知道水利署有特別條例之後，上上下下的人員都很辛苦。我有一個比喻，就像汽車的性能很好，司機技術也很好，但開錯方向。我所謂的開錯方向係指應該不是優先考量工程手段，而是應著重非工程手段及加強管理面。又如上游攔砂後，下游河川砂源無法補助，造成海岸不斷流失，這也是流域整體治理應做整體考量的部分。
◎ 保護是為了在有限的成本下取得的平衡，訂出的虛擬假想。保護永遠是機率，在氣候變遷條件下，保護成為工程人員無可承擔之重，沒做好大家會說你花這麼多錢怎麼解決不了，但花了錢不一定解決的了問題。可以很清楚知道，當這麼多錢交付各單位時，大家都很認真執行，但最後還是要問一句有效嗎？無法保證花了錢一定有用，或許有些效用。整體治理的時候不太能抓到整體意識，保護永遠有極限，治理時也會有些迷思，速度似乎感不上治水監督聯盟的期待。
◎ 我們很清楚事實上有很多事情是超出水利署的工作範圍，但如果不是水利署能承受的了，請你大聲告訴你的長官，你承擔不了。例如現勘五股坑溪時，有塊空地規劃公司認為可以做為滯洪區，但台北縣政府要蓋河堤進行都市重劃，水利署則覺得應做滯洪池，不然為什麼這麼多年來沒有人蓋房子？類似這種現象水利人員應要大聲說出來。還有草濫坑溪河道被佔用問題很嚴重，如果不能依法取締，就算再多的預算投入治理也無法解決問題。
◎有些觀念在引進台灣的時候，應考量自己的水文條件。類似太平洋鮭魚、鱒魚上溯的Snake River將水壩拆掉，是位於美國西北角；其降雨主要季風來自阿拉斯加，西雅圖平均每年陰天日數226天、降雨日數140天、年雨量才37英吋，不到1000mm，降雨日的平均降雨量不到十公釐，鮭魚往那邊去就是因為該處和風細雨、溪水清澈常流的水文條件；再者美國西北角人口稀少，拆掉發電功能為主的水壩不會影響水資源供應。但台灣不一樣，台灣的雨量集中在颱風和梅雨事件，我們的人口也非常密集，如果沒有水庫調節水資源問題也很大，拆壩或許能解決土砂問題，但可能會造成水資源問題。另外一個例子，是從台灣往北海溫遞減很快，通過台灣緯度後往北的颱風至日本時強度會快速降低，另外日本位處西風帶，上層快速氣流快，垂直風剪強，颱風到日本幾乎都會被風剪剪掉，但台灣難得幾個颱風會被風剪減弱，所以颱風到日本和颱風通過台灣或菲律賓是完全不同的境況。最後，中緯度溫帶國家的降雨強度比台灣小很多，例如日本人在看氣候是否變遷是看40mm/hr的降雨紀錄有沒有增加；1999年倫敦大淹水，都市所有測站的紀錄只有一個站其中一小時降雨量58mm就嚴重淹水了，若在台北58mm/hr並不會造成淹水。以上說明台灣的水文條件和中緯度先進國家非常不一樣，我們的水利災害挑戰特別大。
◎當水利人員講的很專業，但民眾還是聽不懂時，是否該思考庶民表達。現在氣象預報也被要求庶民化，水利單位以後恐怕更需要創意，因為大家聽不懂200年保護標準及重現期等。
◎關於草濫溪河道被佔用問題，係因當時台北縣政府在施作時沒有土地，所以溝渠做得比較小，我們也建議應徵收土地，但牽涉法令及農田水利會也不願讓步問題，所以河道變小，這也是我們要虛心檢討的部分。另關於五股坑溪出口右岸是當時的垃圾山，現在是五股疏左要再整理把垃圾清除。當時規劃期望做成滯洪池，但這屬縣管區排，我們有建議，但無法近期劃設為滯洪池。關於淡水河系的河道，十河局的角度就是盡量維持河道通洪，但要維持也確實不容易，並非水利單位能決定的，以關渡紅樹林為例，確實影響通洪面積，但要整理時卻也遇到保育問題。
◎今天沒有台北縣政府的人來，我們為什麼要做「流域整體治理」？流域治理最大的關鍵在地方政府應以「都市規劃」的角度切入。以台中七期及中科興建滯洪區為例，把基地墊高之後周圍就淹水，所以我認為主導的單位還是地方政府對城市的想像是什麼？地方政府要治水預算要做什麼?做什麼才是重要的，水利署沒辦法把滯洪區劃出來，但這就是水利署要大聲告訴行政院的地方，請行政院督促地方政府，做符合整體防治水患的都市計畫。
◎翡翠水庫屬重要設施係採用PMP、PMF設計，大概是10,000年重現期，整個壩沒問題，但下游會有問題。就山區保護標準為100年，市區保護標準為200年，在政府資源有限情況下，保護標準無法無限上綱，仍有風險存在，市區低窪處還是容易淹水。建議將淹水潛勢圖與保險結合，一方面讓民眾瞭解，也具有教育民眾之功能。翡翠水庫屬單一目標水庫，主要供應大台北地區水源。民國91年關心缺水問題，現在講洪水問題，我們是認為大台北地區只有一個水庫，板新二期完成後翡翠水庫供水能力還要提升，缺水的風險勢必增加，建議中央應在水源開發與調度方面多加著墨。面對氣候變遷之挑戰，或許今年講洪水，可能明後年要面對缺水問題。
◎就像李教授剛剛講的，拆壩須考量水資源問題。石門水庫庫目前有效容量只有2億800萬噸，艾莉颱風遇到漂流木、淤積及壩頂抽水等問題，這次莫拉克颱風南化、曾文水庫也遇到相同問題，石門水庫閘門全部打開約8小時，洩洪能力約13,800cms，難保洩洪時亦無漂流木阻礙。關於水庫潰壩與下游淹水之問題應以整體考量優先，不能讓水庫水位一直上升，必須部份紓解(增設分洪防淤隧道)，水規所有提改善方案，本局也研提改善方案供水規所參考。另水利從業人員與民眾之溝通問題也有待加強，專業術語民眾不一定能了解。個人認為水資源問題就是政策問題，看大家如何選擇，如果無法增加水資源，是否考慮提高水價，提高用水效率。石門水庫是無可取代的，面對水資源與防洪問題，流域管理應進行整體考量，也應重視水資源問題。台北屬盆地較低窪，以前三重淹水到膝蓋，台北防洪完成後三重很少淹水。雖然台北防洪有發揮其功效，但保護仍有所限制。水庫為了水資源問題，無法降低水位，在蓄水與防洪間兩難。
◎ 不能講犧牲下游河道，水庫操作水利法有規定，最大放流量不能超過洪峰流量，如果沒有水庫淹水情況會更糟，雖然水庫幫助少但仍有削減洪峰之功能。
◎淡水河人口密集，橋梁一直在興建，橋梁興建在設計計算水理時覺得通洪差1~2公分不會差很多，但就水利單位而言疏濬量就差很多，建議橋梁單位在設計橋梁時橋加大橋梁跨距，盡量減少阻斷通洪面積。
◎確實這現象越來越明顯，用水利單位的工程成本減1公分比橋梁落墩跨距加大的工程費還多，是否能請交通單位說明其看法
◎基隆河還是有蠻多高度不足的橋梁，堤防加高後用橫移門封住橋樑缺口，如果上游發生山崩，漂流木及土石往下游沖時，可能受到橋樑阻滯影響水流，還是有溢堤的潛在隱憂。針對這個問題公部門是否有因應的想法？
◎基隆河整體治理計畫於94年底完成後，水利署有將整體效益評估意見報請行政院，其中敘明基隆河部分橋梁因為梁底高程與計畫洪水位有阻礙水流疑慮，故將部分橋梁列為優先改善對象。之後行政院請水利署協調，水利署共列舉17座需改善橋梁，並分優先改善等級進行改善。目前先針對9座明顯影響河防安全者優先改善，其改善經費由水利署補助一半，另一半由縣市政府自籌，規劃於98~103年分期逐年改善。其他橋梁因為阻水效應無危害之迫切性，故先請縣市政府自行管理，未來如需改善再籌措相關經費。水利署針對大台北地區如何防災、減災，實際上也有著手進行，但水利署在推動解決水患問題時仍有力不從心之感，有時候真的很努力，但仍無法滿足民眾需求，這些問題已經不是水利人員可單獨負荷的。近年來降雨量明顯增加，從觀察可知近年水患並非主要問題，山坡地災害問題較嚴重。一般民眾認知來自媒體，水保局與水利署所承擔之壓力也不一樣，除了媒體之外，我們對社會大眾的教育宣導也是重要一環。台灣各地民意，以雙溪為例，當地居民的意見個人也很支持，佩服他們盡力維護雙溪的努力。如果台北市民都有這種想法，台北防洪三期工程都不用蓋了，將這些經費進行社會福利工作會更好。另水利署防洪策略也因地制宜，以當地居民之需求為主，但如何滿足民眾需求也需要時間磨合。針對大台北防洪後續之防災減災工作，水利署亦以民眾意見為優先考量。大台北防洪早年規劃有到200年保護標準，但現在檢討可能連100年保護標準都不足，目前正請水規所檢討台北地區水文量，今年有初步成果後，會請十河局研提後續策略。據瞭解堤防加高如有災害，損失會更嚴重。目前有共識朝非工程措施努力，但非工程措施在人口稠密地區推行較困難。以基隆河整體治理來說，當初也規劃八處滯洪區，法令也公告了，範圍也都找好了，但之後報告寫這八處滯洪地區的功能不好，事實上不是功能不好，係因當地民意反對，沒有居民願意將自己的土地劃為滯洪區。員山子分洪造就汐止地價上升，汐止居民原本可以接受淹一層樓，但員山子分洪完成後不能接受淹水，我們也不知道該如何面對後續民意壓力。政府做了很多工程措施解決淹水問題，民眾便越來越無法接接受淹水，故應加強對民眾之教育宣導工作，日後之可能工程措施將以分洪為主，堤防加高會列在最後考量，整個案子推動也會與地方居民溝通。
◎ 水利防災中心主要任務係於工程設施完成後當豪雨、颱風警報發布時啟動應變機制，啟動應變防救災前，防災中心與氣象局一樣追著颱風跑，觀察颱風強度、可能降雨等。身為水旱災的專業主管機關，與氣象局同步作業，氣象局完成預報，水利署透過台大綜災中心推算72小時雨量。推算雨量透過洪水預報模式先做外水預警，判斷水庫如何操作、下游可能之水位，並結合天文潮、暴潮等資訊演算，判別影響程度，進一步與河川局及水資源局密切聯繫，但外水降雨預報牽涉複雜，故僅為水利署內部參考。氣象局發布颱風警報後啟動應變機制，應變中心內有降雨淹水預警(內水)，水利署統計過去10幾年颱風降雨淹水資料，統計分析出各地降雨量與淹水資料之對應關係，今年也對外公開水利防災資訊網，內有降雨預警資訊。只要中央氣象局發布豪雨颱風警報，水利署的系統立即啟動，並依降雨情形發出警示單，以公告可能淹水範圍，並透過中央應變中心發布給縣市政府及鄉鎮長。今年也全面更新台灣淹水潛勢圖，這些資訊在水利署防災資訊網都可看到。莫拉克颱風之後，災防會、南部聯合服務中心舉辦了七、八場座談，說明颱風與豪雨期間所提供民眾以利自主保全資訊。在颱風與豪雨期間水利署提供很多資訊讓民眾自主防救，根據災防會統計保全自身安全65%來自自覺及自救，30%是靠親朋好友及左鄰右舍告知須援救，剩下5%靠救援隊救援。所以自主防災相當重要，將來為強化水災防救，會提供更多相關訊息給縣市政府，於網路上提供雨量、河川水位、水庫資訊及淹水潛勢圖等資訊給民眾。譬如河川警戒水位警示單顯示達到2級河川警戒，便通知縣市政府等單位進行勸告疏散作業，若達1級河川警戒就通報縣市政府準備進行撤離。由於工程的保護程度有限，透過媒體傳播提供民眾自保資訊，用這樣的方式，該撤即撤，該勸離就勸離，藉由資訊不斷傳播，配合國軍與縣市政府進行相關緊急應變。水利署今年度會辦理水災疏散撤離作業演練，預計以後每年都會辦理相關撤離作業演練，透過這樣方式不斷提醒大家，教育民眾。除了第一線同仁讓所有設施正常運作外，再將河川水位預警、水庫洩洪資訊、預測1、3、6、12、24小時降雨，透過不斷發布警報的方式減少人員傷害及財產損失，將來若洪水預報更成熟會對民眾公布相關資訊。不管媒體如何報導，水利單位應拿出正面說法，讓民眾瞭解如果相關水利工程不做，遇降豪大雨時會有什麼情形，請專家學者進行施工前後之分析比較，說明工程之成效。為避免錯誤資訊傳播，很多事情在颱風時要解決，若媒體發布錯誤訊息，水利署會寫新聞稿糾正，同時也會加強水利防救災人員與縣市政府之緊密聯繫，做好減災工作，未來也會逐步強化相關工作，透過一次次的經驗累積，以人為自我力量整合防救災資源，減低傷害。
◎ 既有的防救災組織會納入報告內，也供其他單位參考。各單位也都有專家顧問，要做改變需要很強的技術支援，包括基本資料建置、技術人員培養等。現在相關單位已經提出一些做法，未來的防救災工作政府位於後端，第一線是民眾自主防救災，民眾能瞭解的資訊越多，自保的機會越高。藉由今天彼此借鏡之機會相互學習，雖然淡水河的保護標準最高，但依然還需加強。
◎ 台灣面臨的挑戰是世界最大，氣候變遷可能使問題更複雜更嚴重。例如我們從莫拉克颱風所看到的問題，洪峰過後高屏溪六龜站洪水預報結果總是比觀測值低1~2公尺，事後才瞭解是土砂導致河床抬高。如果類似情形發生在台北，土砂問題可能就是現有防洪工程系統的盲點，非工程手段的預報系統也還有很多科學不足的地方，政府部門應該從莫拉克颱風理解氣候變遷對於台灣水利工程的可能衝擊，發掘出問題請大家共同思考。
◎面對氣候變遷還是要以謙卑的態度，以戒慎恐懼之心情從中學習預防。
綜合座談
- 散會時間： 16時50分
